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筑牢財(cái)政承受能力紅線，切實(shí)防范PPP支付風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)政部PPP專家、中國投資咨詢有限責(zé)任公司政府與公共咨詢事業(yè)部咨詢總監(jiān)

朱磊

為了規(guī)范PPP項(xiàng)目財(cái)政支出管理，有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展，財(cái)政部于2015年4月發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（以下簡稱“《指引》”）為各地全部PPP項(xiàng)目的總支付責(zé)任劃定了不超過一般公共預(yù)算支出的10%紅線?！吨敢穼?shí)施兩年以來，給各級(jí)財(cái)政部門提供了管理PPP項(xiàng)目中政府支付責(zé)任的審查提供了政策抓手，在一定程度上防范了政府對(duì)PPP項(xiàng)目的支付風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)存在鉆漏洞“合規(guī)”弱化財(cái)政承受力論證工作的行為。

一是偏離財(cái)政收支實(shí)際，以用完限額為標(biāo)準(zhǔn)。

《指引》第二十五條“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支付責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出的比例應(yīng)不超過10%”的規(guī)定確立的是財(cái)政承受能力論證的紅線，但這并不意味著PPP支出責(zé)任低于10%就一定可以“通過論證”，只有“根據(jù)PPP項(xiàng)目預(yù)算支付責(zé)任，評(píng)估PPP項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前和今后年度財(cái)政支出的影響”后，才能結(jié)合行業(yè)和領(lǐng)域均衡情況形成最終的結(jié)論。

然而，在實(shí)踐過程中許多地方并不按照《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》（財(cái)金[2014]113號(hào)）第九條“根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等因素，……，開展財(cái)政承受能力論證”，而是按照10%的紅線劃定限額，限額以內(nèi)給出“通過論證”的結(jié)論，有悖于現(xiàn)有一般預(yù)算支出僅能滿足基本民生支出和政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出的現(xiàn)實(shí)。這種脫離財(cái)政收支實(shí)際，以用完限額為財(cái)政承受能力論證標(biāo)準(zhǔn)的做法，看似合法合規(guī)，卻為項(xiàng)目埋下財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)的隱患。

二是高估一般公共預(yù)算增速，向支出責(zé)任限額注水。

要分析未來每個(gè)年度PPP項(xiàng)目支出責(zé)任占比，就免不了對(duì)今后的財(cái)政收支狀況進(jìn)行預(yù)測，為此《指引》第二十七條規(guī)定“未來年度一般公共預(yù)算支出數(shù)額可參照前五年相關(guān)數(shù)額的平均值及平均增長率計(jì)算，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整?！?/span>

值得注意的是，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2012年至2015年，地方財(cái)政一般預(yù)算支出的增長率分別為15.59%、11.71%、7.91%和16.34%，四年間，增長率算術(shù)平均值為12.89%，明顯高于同期的國民總收入平均9.1%的名義增速和國內(nèi)生產(chǎn)總值平均8.94%的名義增速，這樣的增長速度是不可持續(xù)的。許多地區(qū)為了上項(xiàng)目，并不主動(dòng)調(diào)減一般公共預(yù)算支出的預(yù)測增速，向支出責(zé)任限額注水，事實(shí)上推高了10%的“閾值”。通過4%左右的差額、增長基數(shù)和三年的建設(shè)期帶來的幾何效益，可越過10%的紅線約束。

三是高估使用者付費(fèi)金額，變“明補(bǔ)”為“暗補(bǔ)”。

為了能將項(xiàng)目擠進(jìn)10%的支付限額，除了做大分母外，部分項(xiàng)目選擇了做小分子，這中操作手法多見于付費(fèi)模式為可行性缺口補(bǔ)助模式的項(xiàng)目?！吨敢返谑鶙l規(guī)定“對(duì)可行性缺口補(bǔ)助模式的項(xiàng)目”，“每年使用者付費(fèi)的數(shù)額”，是“政府每年直接付費(fèi)數(shù)額”的抵扣項(xiàng)，且每年使用者付費(fèi)的數(shù)額具有一定的不確定性，為了減少政府方支付責(zé)任，自然而然就會(huì)有人想到高估每年使用者付費(fèi)的數(shù)額，進(jìn)而減少政府當(dāng)年運(yùn)營補(bǔ)貼支付數(shù)額。

潛在社會(huì)資本方不認(rèn)可高估的“使用者付費(fèi)的數(shù)額”，項(xiàng)目存在流標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)怎么辦？將項(xiàng)目的最低需求風(fēng)險(xiǎn)，甚至全部的需求風(fēng)險(xiǎn)都分配給政府方承擔(dān)，使用者付費(fèi)的數(shù)額低于預(yù)期時(shí)，由政府方補(bǔ)足。那風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任怎么辦？雖然《指引》第二十一條要求“風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出應(yīng)充分考慮各類風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率和帶來的支出責(zé)任，可采用比例法、情景分析法及概率法進(jìn)行測算”，考慮到基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任本就難以計(jì)算出各方認(rèn)可的公允值，人為調(diào)低預(yù)期即可。

前述三種弱化財(cái)政承受力論證工作的行為體現(xiàn)在《財(cái)政承受能力論證報(bào)告》書面文本上均顯得“合規(guī)操作”，即便在審查時(shí)發(fā)現(xiàn)了其中埋下的巨大政府支付風(fēng)險(xiǎn)，也難以有效的監(jiān)管。同時(shí)，這些操作為了保證財(cái)政承受能力論證的“合法合規(guī)性”，單一項(xiàng)目的操作力度會(huì)適當(dāng)收斂，還會(huì)給人以“小動(dòng)作，影響不大”的錯(cuò)覺。不容忽視的是，當(dāng)這些“小動(dòng)作”通過許多項(xiàng)目疊加起來，其造成的政府財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)隱患是十分巨大的，如不引起監(jiān)管部門足夠的重視，未來或?qū)⒁鹣到y(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

鑒于此，我們建議應(yīng)立即完善PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證工作的制度體系，筑牢財(cái)政承受能力紅線，切實(shí)防范PPP支付風(fēng)險(xiǎn)。

一是理順中期財(cái)政規(guī)劃與PPP財(cái)政承受能力論證關(guān)系。

在現(xiàn)有模式下，項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排的起點(diǎn)為財(cái)政承受能力論證，只要項(xiàng)目“通過論證”且經(jīng)同級(jí)人民政府審核同意實(shí)施，項(xiàng)目的支付責(zé)任就應(yīng)當(dāng)納入中期財(cái)政規(guī)劃；反過來，中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證缺乏有效的約束。

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)[2015]3號(hào)）的要求，中期財(cái)政規(guī)劃由財(cái)政部門會(huì)同各部門研究編制，綜合考慮規(guī)劃期內(nèi)的重大改革、重要政策和重大項(xiàng)目，對(duì)未來三年重大財(cái)政收支情況進(jìn)行分析預(yù)測，并對(duì)年度預(yù)算編制構(gòu)成較強(qiáng)約束作用，相對(duì)于《指引》劃定的10%的紅線，考慮的更加全面，對(duì)未來財(cái)政收支的預(yù)測更為嚴(yán)肅。據(jù)此，我們建議在實(shí)施財(cái)政承受能力論證時(shí)，以中期財(cái)政規(guī)劃為依據(jù)，綜合考慮財(cái)政預(yù)算收支增速，劃定新增PPP項(xiàng)目支付責(zé)任的承受限額，再將“通過論證”的項(xiàng)目的政府支付責(zé)任納入中期財(cái)政規(guī)劃，并最終形成閉環(huán)。

二是通盤考慮地方政府債務(wù)限額與財(cái)政承受能力論證。

雖然《指引》第二十六條提出“鼓勵(lì)列入地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警名單的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，采取PPP模式化解地方融資平臺(tái)公司存量債務(wù)。同時(shí)，審慎控制新建 PPP項(xiàng)目規(guī)模，防止因項(xiàng)目實(shí)施加劇財(cái)政收支矛盾。”但在實(shí)踐過程中，真正能夠采取PPP模式化解地方融資平臺(tái)公司存量債務(wù)的項(xiàng)目少之又少，相反，在債務(wù)限額管理難以突破，違規(guī)舉債后門逐漸被堵死的情況下，利用PPP模式新上項(xiàng)目的做法則在不斷涌現(xiàn)，究其根源，與地方政府債務(wù)限額管理與PPP財(cái)政承受能力論證管理孤立管理有關(guān)。

我們建議對(duì)于列入地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警名單的高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，應(yīng)實(shí)施差別的PPP項(xiàng)目支付限額管理模式，對(duì)于采用化解存量債務(wù)的項(xiàng)目按10%的限額管理；而對(duì)于新建項(xiàng)目，則采用更嚴(yán)格的限額管理要求，并將后者的限額與該地區(qū)的地方政府性債務(wù)化解情況掛鉤，嚴(yán)防該類地區(qū)的PPP支付風(fēng)險(xiǎn)引爆地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件。

三是引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，確保財(cái)政承受能力論證的獨(dú)立性。

從已落地項(xiàng)目來看，絕大多數(shù)PPP項(xiàng)目的《實(shí)施方案》、《物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告》、《財(cái)政承受能力論證報(bào)告》乃至《項(xiàng)目采購文件》均由同一家咨詢機(jī)構(gòu)完成。在此種模式下，咨詢公司只有將《財(cái)政承受能力論證報(bào)告》的結(jié)論確定為“通過論證”，才能實(shí)現(xiàn)自身咨詢服務(wù)收益的最大化，咨詢機(jī)構(gòu)顯然沒有動(dòng)力充分揭示項(xiàng)目所隱含的支付風(fēng)險(xiǎn)。

建議將財(cái)政承受能力論證相關(guān)的咨詢服務(wù)工作從PPP咨詢服務(wù)中強(qiáng)制抽離出來，分別由不同的咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。且由縣級(jí)及以上的財(cái)政部門獨(dú)立聘任，專門負(fù)責(zé)本級(jí)PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證工作，不得擔(dān)任本級(jí)PPP項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備和采購階段的其他咨詢工作（物有所值評(píng)價(jià)除外），其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和支付條件不與論證結(jié)論掛鉤，以保障其工作的獨(dú)立性，防范其中的道德風(fēng)險(xiǎn)。

綜上，財(cái)政承受能力論證中10%的紅線應(yīng)該政府支付責(zé)任最后的紅線，這條紅線不僅不應(yīng)該被虛化，而且應(yīng)該綜合考慮政府債務(wù)和財(cái)務(wù)收支的實(shí)際，因地制宜的在這條紅線之下劃定警示線，用以指導(dǎo)PPP項(xiàng)目的識(shí)別工作，加以更為完善的財(cái)政承受能力論證制度體系，才能降低財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)，確保財(cái)政中長期的可持續(xù)性。

來源：財(cái)政部PPP中心